视点:市场化是公共资源交易的阳光之路

　　公共资源交易,泛指政府采购、国有产权交易、土地使用权出让、工程建设项目招投标等所有涉及公共资源的交易活动。

　　2013年下发的《国务院机构改革与职能转变方案》提出,要在2014年6月底前提出整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案,由中央编制办公室协调。目前,全国省、市、县级的公共资源交易中心已经有700多个,广东、四川、海南、青海等省份相继整合成立了全省统一的公共资源交易中心。统一性的公共资源交易中心的建立,已成为从源头上防控腐败和新一轮行政体制改革的重要举措。就此话题,本报邀请业内专家进行了对话。

　　苗伟(以下简称“苗”):中国报价网委员会主任,长江流域共同市场执行会长,山东产权交易中心党委书记、总经理。

　　马清伟(以下简称“马”):大众日报编辑。

　　按照市场规律,在同等质量的前提下,买东西当然是越便宜越好,卖东西当然是价越高越好。但在公共资源交易领域,目前很多时候不是这样的。

　　马:公共资源的配置过去一般掌握在政府部门手中,这就造成一方面资源是由政府而非市场来配置的,资源的利用效率不高；另一方面也使得工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等涉及公共资源配置的领域成为腐败的高发易发区。可以说,成立统一的公共资源交易中心、通过市场化的手段来配置公共资源,从一开始就被赋予了“源头上防控腐败”的使命。

　　苗:在公共资源配置领域,近些年我们国家已经做了一些市场化的尝试,比如政府采购公开化、工程建设项目招投标、土地出让招拍挂等,从实践的效果来看,确实在防控腐败方面发挥了巨大的作用,但依然有很多问题存在。主要原因我觉得就是资源配置的市场化程度还不够彻底,市场建设还不够统一,市场的监管体系也还不够健全、监管还不够严格。所以中央决定,设立统一的公共资源交易中心,以更大力度推进公共资源交易的市场化程度和规模,真正让市场在公共资源的配置中起决定性作用。

　　公共资源交易中心的设立,对暗箱操作、私相授受等腐败问题的解决肯定会有促进作用,但其作用能发挥到什么程度,我觉得还要看公共资源交易中心是如何运作的,也就是它本身的市场化程度和监管机制的问题。

　　目前我省还没有建立统一的公共资源交易平台,但市场化的尝试很早就有了,省级的、分部门分领域的平台有政府采购中心、医药集中采购服务中心、产权交易中心等；市一级在这方面走得更远,济南、济宁、滨州等地已经建立了自己的公共资源交易中心。但这里面存在一个问题,即它们市场化的程度是不一样的,有的市场化程度高,有的市场化程度低,而且这里面还存在市场因部门或地域而分割的情况,各个交易平台的覆盖范围都相对有限。市场化的程度与预防腐败功能的发挥密切相关,因此这是一个核心的问题。

　　马:目前其他省份成立的公共资源交易中心,都强调所有的公共资源交易都必须强制性的进场,禁止任何形式的场外交易,并编制了相应的目录。

　　苗:为什么要强制进场?因为我们现在的公共资源配置,很多时候是不受市场规律控制、跟市场规律相悖的。按照市场规律,在同等质量的前提下,买东西当然是越便宜越好,卖东西当然是价越高越好,但目前很多情况不是这样的。所以公共资源交易的强制进场应该是一个方向。另外,公共资源交易中心也有责任和义务,通过很好的服务把客户吸引到自己这里来,而不能因为有了强制性的进场规定就忽略了服务,那也是不行的。

　　市场的覆盖范围很大程度上决定了市场化的程度。对三、五个人交易,也是市场化,但真正想买的人可能根本就不知道。因此要建立全省统一的交易市场。

　　马:一些地方或部门已经设立了自己属地或行业的公共资源交易中心,比如济南、济宁、滨州等地都设立了市一级的交易中心；分行业或领域的则有山东省政府采购中心、山东省医药集中采购服务中心、山东产权交易中心、山东省矿业权储备交易中心等。把这些分散的交易平台整合成一个统一的、全省性的公共资源交易平台,它的好处是什么?

　　苗:整合建立统一规范的公共资源交易平台,应实现公共资源交易市场的“五统一、四标准”。

　　“五统一”是指实现统一监管体制、统一交易规则、统一信息发布、统一收费标准、统一资金结算；“四标准”是指是指专业市场实现信息发布标准化、交易流程标准化、专家库管理标准化、鉴证档案标准化。

　　有了统一性和标准化,才能让市场不受区域、行业限制,起到信息集聚、价值发现和阳光公开的作用。如果不统一,比如一个县、一个市分别建立相互分隔的市场,那么它的信息发布、公开,充分实现买方、卖方对接,都是有限制的。市场的覆盖范围很大程度上决定了市场化的程度。对三、五个人交易是市场化,对几万人交易也是市场化,只是程度不同而已。有些机构过去找个报纸的中缝、趁个周末,发布信息,能够看到的人就很少,而真正想买的人可能根本就看不到,这里面就可能有寻租的空间。

　　另外,统一的市场可以实现“电脑管人脑,全程不可逆”。在公共资源的交易过程中,最大的一个问题就是转让方(采购方)乱设条件,限制买家(卖家)。一些技术性条件可能只有行内人才能看出来,外人看不出来,这实际上就是人为设置了壁垒,比如投标企业必须要有什么样的技术,资产负债率或人员资质必须达到什么样的程度。这么一限制,符合条件的就很少了。如果公共资源交易中心的系统与纪检监察部门、主管部门是相通的,交易信息一旦输入网络便不能取消,想要取消就必须说明理由,需要在系统里面备案、留下痕迹,那么暗箱操作的空间就很小了。

　　马:成立统一的公共资源交易中心,可以有效解决“市场分割”和相关部门“管办不分”的弊病,但同时不同行业有不同的交易规律,各市、县也可能存在自身的特殊情况,公共资源交易中心在建立统一大市场的过程中,一定要注意建章立制的问题,同时也要解决好省、市、县三级有效联动的问题。

　　苗:公共资源交易中心就是一个大平台,这个平台里面根据交易品种、领域的不同,会有很多的专业市场,而每个专业市场都有自己的交易体系。所有的公共资源交易都在一个大平台上,但具体运作可能就是在自己的专业子系统里面。这并不妨碍市场的统一性,因为统一性主要是体现在信息发布和交易监管上的。

　　省级公共资源交易中心需要建立一个网络枢纽基地,同时也要有一个有形市场。我觉得在当前信息化的条件下,没必要建立很多的有形市场,县一级基本上可以不设,市一级也没必要每个市都设。关键是我们要有统一的交易系统和监管系统,两条系统向下延伸就可以把下面的层级都联系起来。只要交易规则、信息发布、监管体系等是统一的,它们就只是作为省级大平台的一个分支机构或区域中心而存在。同时,这样也可以有效避免层级越低行政干预可能性越大的弊病。

　　任何进场或者说公开的操作都比私下的操作要好,但公开操作也有程度的不同。在村里公开、乡里公开、县里公开,还是市里公开、省里公开,乃至全国公开,它的公开程度是不同的,而程度不同就决定了效果的差异。在目前信息化的条件下,联网操作的方式显然要比物理网点更容易实现大市场的目的。

　　企业相比事业单位的运作方式要更合适,因为它没有主管部门,不是“谁家的孩子”,反而更有利于受到来自各个部门和社会的监管监督。

　　马:在已经建立省一级公共资源交易中心的省份中,广东、四川等省都把交易中心定性为省政府直属、正厅级的公益一类事业单位,由财政进行拨款。但也有一些地方,比如北京、上海,是把公共资源交易中心作为一个企业化的平台来运作。

　　苗:公益性的、不收费的模式,并不一定就是好的。因为如果它没有一个正常的利益交换,就很可能会出现一个暗的、私下里的利益交换,从而引发更多的问题。另外,不收费的同时也就没有了活力、动力,在服务上就会有欠缺。当然,收费必须是合理、透明、有充分监管的。有了利益的引导,公共资源交易中心就更有动力和积极性,去把公共资源的价格卖上去,或把公共采购的价格降下来。

　　公共资源交易中心采用企业化的方式来运作,在以下几个方面更有优势。第一,管办分离。过去我们基本上都是在政府机关下面设立一个事业单位或者由某一个处室来办市场,因此这个市场的主办方实际上就是政府自身,同时政府还要监管市场。这就造成了管办不分、同体监督的局面。相反如果由一个市场化的机构,也就是企业来办市场,由于企业与政府之间没有行政上的隶属关系,这种情况下企业与政府之间就是一种以市场为主体、政府来实施监管的关系,从而可以有效地实现管办分离、异体监督。

　　第二,政企分开。由企业来办市场,将更有利于市场独立自主地发挥作用。市场的建立只是第一步,更重要、更关键的是市场有没有活力,市场主体能不能发挥它们的主动性、创造性。

　　第三,有效监管。作为一个企业,因为它没有主管部门,不是“谁家的孩子”,反而更有利于受到来自各个部门和社会的监管监督。而事业单位都有隶属的部门,它必须挂靠在某一个行政部门下面,因此它跟政府部门有着非常密切的行政关系。它的上级部门可以对它进行监管,但其他部门就难以发挥监管作用了。

　　第四,不增加政府负担。企业化建立公共资源交易中心不增加政府机构设置、不增加行政、事业人员编制、不增加政府公共预算经费支出,也符合我国行政体制改革的大方向。

　　总体上说,企业化的运作方式不一定是最好的方式,但相对来说却是一个更好的方式。尤其是在希望以市场化的手段减小政府对资源配置的影响力方面,企业比事业单位能做的要更多。

　　马:成立公共资源交易中心的一个目的是“从源头上预防和控制腐败”,但所有的公共资源交易都在一个中心、一套体制下进行,对交易中心本身的监管就会变得格外重要。目前大部分地区的公共资源交易中心都采取“一委一办一中心”的模式:“一委”是公共资源交易监管委员会,“一办”是公共资源交易监管委员会办公室,“一中心”是公共资源交易中心。但也有例外,比如广东就只有“一委一中心”。

　　苗:一委、一办加各监管部门、一中心的监管模式才是比较合适的。各监管部门现在是,将来仍然是市场监管的主要力量。我们现有的分部门的监管,很多都是在既有的法律法规框架下来实施的,而任何监管部门对市场活动的监管,也必须是要有法律法规作支撑的。如果说把既有的这些监管都去掉,只交给某一个部门或机构来监管,这是缺乏合法性的。比如国资委监管国有资产和产权的流转,财政部门监管政府采购,建设部门或土地部门监管土地流转,相对应的分别有《国资法》、《采购法》和《土地管理法》,这是公共资源交易监管的依据。因此,部门监管现在和将来相当长的时间内都不能取消。那么要解决什么问题呢?就是部门既办市场又管市场的问题,也就是管办不分、同体监督的问题。之前的政府部门与部门之间是分割的,现在要成立一个统一的公共资源交易中心,它不隶属于任何政府部门,因此我们同样需要有一个跨部门的、综合的监管部门,即“委”下面的“办”。这样就既不影响部门依据各自的法律法规来实施监管,同时在遇到一些棘手的、并没有明确规定由哪一个部门管理的问题的时候,又可以由监管办公室来协调解决。监管办公室一方面制定综合性的市场运行规则制度,另一方面又对公共资源交易中心实施一般性的监管,而专业性的监管还是由原来的主管部门负责。这样,既有综合性的监管,又有专业性的监管,暗箱操作、私相授受就能得到有效的控制,公共资源交易的阳光化、公开化就能得到实现。

　　而最上层的公共资源交易监管委员会,相对来说应该是一个比较虚的议事机构。它更多的是承担设立交易规则和标准、编制进场目录等顶层设计的职能,或者是在监管办公室也协调不了的情况下,解决一些重大的分歧或矛盾。它的常设机构就是监管办公室。

　　公共资源交易中心的建立,既需要市场发挥作用,也需要政府发挥作用。市场的作用主要使信息发布得更广泛,运作得更规范,服务得更便捷。但如何建立起一个完善的市场体系、统一的交易规章制度,以及实施有效的监管,则是政府必须要做的事。所以这两个方面可以说不可偏废。