清晰核定成本 按份共有产权

近些年房价高企使住房保障问题成为社会热点。中央除了出台5年3600万套保障房建设计划，也着眼于从法律与制度建设层面推动保障房建设。2010 年曾将《住房保障法》列入立法工作计划，但最终被搁置，替代地将出台《基本住房保障条例》。近日，住建部门就《条例》召开座谈会，其中关于购置型保障房按 份共有产权的说法引起关注。

以往的实践中，以经济适用房、两限房为主的购置型保障房出现了大量分配混乱、出租或转手牟利的问题，很多地方都提出未来保障房建设以租赁型为 主。而《条例》提出购置型保障房的产权处理方式，说明未来此方式还将长期存在。究其原因，面积庞大的保障房建设如果完全都由租赁型构成，政府前期投资过 大，之后要靠租金收回投资，不仅缓慢而且往往无法做平衡账。因此，还是需要购置型这种能让政府短期内收回成本的保障房存在。这是政府的考量，而另一方面即 使低收入阶层也有购买自己拥有产权的房屋的期望，两相结合，这种模式执行下去还是很容易的。

居民住房问题的解决方式，一端是人们租住由政府完全掌握产权的房屋的方式，另一端是私人掌握产权在市场购买的方式，那么在这两种方式间还可以有 多种产权组合的方式。就像香港从最初无产权的公屋，到具有受限产权的“居者有其屋”的居屋，乃至考虑夹心层居住需要的住房建设，也是走过了一个发展过程， 其中如何平衡政府责任与市场空间，产权的授予与限制，是整个政策演进中最重要的部分。

之前内地的经济适用房采取的是香港居屋的管理方式，不设定政府的产权比例，大多对房屋上市交易情况进行约定，比如增值的计算与分配，政府是否优 先购买等。其实，只要对这些细节进行约定，其效果等同于在产权中占有一定的股份，不过一个是行政性的约定，一个是凭合同法就可以解决。比如要求增值60% 归政府，和政府占60%的股份，对收益分配以及对转让的约束效果差不多。但是，按份共有在优先购买和分配比例上天然地具有更坚实的法律支撑，以股份的比例 和合同约定来运作，社会成本会更小。

既然有“按份共有”的提法，那么制度设计的要点就在如何确定双方的份额。除了知识产权外，其他类型的股份基本都是按照双方出资额来确定。购买者 的出资好计算，政府的出资如何考虑呢？有一种建议，是把购置型保障房的购置价与同类同地段房屋的市场价值之间的差额算作政府的出资部分，等于是把成本之外 的所有市场溢价都算在政府名下。另一种建议是把政府在保障房建设中的土地价格与各种税费的折让部分算作政府出资，由于保障房（双限房除外）大多是划拨土 地，等于是房屋成本中的土地成本和税费优惠算政府投资，与购房者的房款一起构成了完整的成本，未来的权益由双方最初投入的成本按比例来分配，这符合一般股 份制计算股份的逻辑。

第一种建议把溢价归于政府，计算份额时无疑增大了政府的比例，有失公平，也在未来增加了购房人获得完全产权的负担。第二种建议则需要完善保障房 价格的确定机制。因为如果都从成本投入角度来计算股份，就要说明购房者的房款恰恰等于建造成本与承担的税费，这样加上政府份额下的土地成本与给予的税费优 惠，就构成了完整的投入。这就要求未来购置型保障房确定房价时要有细致而充分的计算，以此证明房价体现的是购房者应负担成本。

有一种说法，认为低收入阶层就应该给予照顾，不应该算得这样清楚。这种说法混淆了很多观念，对低收入阶层给予保障性住房来解决居住问题，就已经 是照顾，这种照顾不能再延伸到产权上，变成其直接获得财产收入的方式。保障性住房解决的是有房可住的问题，一旦要突破此功能，就必须把超额的利润部分收归 公共。

由此要回到一个基本的问题，公共政策也要基于经得起推敲的理论基础，要从产权构成的逻辑起点开始，建立起一系列配套的政策。纲举目张，基本问题没解释清楚，政策初衷与结果不匹配的现象就会成为必然结果，过去很多经济适用房的政策出现偏差，原因概源于此。