土地使用权征收制度需要补缺

　　在今年的中央一号文件中，对于稳定农村的土地政策和保护农民土地权益，提出了三件大事：一是由国土资源部牵头，完成农村土地所有权的确权登记颁证工作；二是由农业部牵头，开始农村土地承包权的确权登记颁证工作；三是由国务院有关部门共同研究，提出对土地管理法中涉及征收农民土地条款的修改。这标志着我国对农村土地的管理不断规范化，为此，笔者认为，首先应该梳理我国土地征收制度本身所存在的各种问题。

　　我国宪法第十条、土地管理法第五十八条、城市房地产管理法第十九条均规定，因公共利益需要，国家可以提前收回国有土地使用权。分析这些法律条文不难看出，对土地使用权提前收回的立法本意包含两层意思：一是对土地使用权原则上不提前收回；二是在公共利益需要的特殊情况下可依照法定程序提前收回，并对原土地使用权人给予相应补偿。

　　众所周知，征收是国家对非国有财产在进行公平补偿之后实施的一种强制性交易的行政行为。这种违反合同自愿原则的强买行为之所以具有正当性，在于它是基于“公共利益”的需要和给予了公平补偿。在我国，不管是城市土地还是农村土地，土地所有权均不是具有私权利性质的土地财产权，相对而言物权法规定的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权才是构建我国土地市场的具有私权利性质的土地财产权，充任了中国特色土地法律制度土地自物权的角色。

　　从这个意义上讲，我国土地征收制度本身存在的问题在于，不应该针对农村集体土地所有权来设计，而是应该针对上述几项土地自物权来实施。正因为如此，我们把国家基于公共利益给予相应补偿的建设用地使用权的征收行为，另外起了一个名字——出让土地使用权提前收回；而对土地承包经营权、宅基地使用权征收和补偿，则要通过对集体土地所有权的征收和补偿来进行。

　　《国有土地上房屋征收和补偿条例》(以下简称《条例》)是我国征收立法的一大进步，它纠正错误地把叫了几十年的房屋拆迁，恢复了征收的本质。但遗憾地是，它并没有建立土地使用权征收这个概念。土地和房屋不可分离，政府不仅征收了房屋，同时也征收了土地使用权。如果只征收和补偿房屋， “收回”国有土地使用权的依据自然就不充分。《条例》撇开土地使用权征收不谈，直接规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”这忽视了一个基本征收环节，逻辑上是难以讲通的。

　　《条例》同时也回避土地使用权的补偿，但对房屋的补偿价款似乎又不得不包含土地使用权的价值，即“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。众所周知，类似房地产的市场价格肯定包含了土地使用权的价值。从这个意义上讲，《国有土地上房屋征收和补偿条例》不管是法规名称，还是制度设计都存在着明显缺陷。

　　综上所述，我们期待本次土地管理法修订建立土地使用权征收制度，弥补上述制度缺陷。　(吴 芳 作者单位：西南政法大学)