国土资源部着手城乡土地确权

　　删除了“城市市区范围内的土地属于国家所有”条款，为未来土地制度改革奠定基础

　　【《财经网》专稿/实习记者 兰方】1949年以来，中国土地政策和土地权属屡有变动。在近年来的城市化进程中，土地所有权和使用权分离也造成诸多土地权属冲突。

　　 针对此，国土资源部起草了《确定土地所有权和使用权规定》（征求意见稿）（下称新《规定》），于11月20日起向社会各界公开征求意见，意在推进城乡土地产权登记、发证工作，为土地制度改革打好基础。

　　《财经》记者从国土资源部政策法规司了解到，该《征求意见稿》其实是1995年国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》（下称“1995年《规定》”）的更新版。此次新《规定》与“1995年《规定》”相比，最大的变化是取消了“城市市区范围内的土地属于国家所有”的条款，同时对土地确权中的新问题、新情况做出一些技术性修改。

　　对此，国土资源部政策法规司副司长赵久田对《财经》记者表示，新的规定只是一个部门规章，难以在土地管理上建立新制度或更改既有体制。鉴于土地确权立法的条件和时机并不成熟，新《规定》更多的是为下一步立法做准备。

　　中国政法大学教授王卫国告诉《财经》记者，现在集体建设用地要进入市场，需要对权利进行登记，而登记前必须确定权利归属。由于集体建设用地有条件入市会带来更高的收益，也会出现更多的纠纷。因此，出台新《规定》解决土地权属的历史遗留问题，很有必要。

　　截至11月25日，尚未收到对新《规定》实质性的修改意见或建议。

　　防止城市扩张侵犯农民利益

　　新《规定》最明显的改动在于，删除了“1995年《规定》”的第三条，即“城市市区范围内的土地属于国家所有”。

　　据《财经》记者了解，上述条款在《宪法》与《土地管理法》中都有表述，之所以删除，是因为与《宪法》与《土地管理法》存在重复。但更多地出于操作性的考虑。

　　赵久田告诉《财经》记者，删除该条款是出于实践操作的需要。在现实生活中，“城市市区范围”是一个地理概念，而非法律概念。常用的判断“城市市区范围”的三个标准，即行政边界、规划边界与城市建成区范围，都在不断变化，难以确定。

　　事实上，由于《宪法》和《土地管理法》如此规定，导致一些城市政府可借此侵占农民的土地。一些地方政府认为，既然“城市市区范围内的土地归国家所有”，那就意味着城市扩张到哪里，征地权就行使到哪里。实践中，擅自扩大城市规划、侵占农地屡见不鲜。

　　王卫国教授认为，取消上述条款是明显的进步。在城市化进程中，城市规模不断扩张，笼统规定“城市范围内的土地归国家所有”，实践中导致农民集体享有的土地权益失去保障。根据《物权法》，集体土地转为国有土地只能通过征收渠道，而征收必须满足公共利益、正当程序与合理安置补偿三大要件。取消该条款，并严格按照《物权法》规定推进城市化，将有利于保障农民的土地财产权利。

　　“宅基地闲置两年就收回”属误读

　　新《规定》在第五十三条规定，“空闲或者房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地，由宅基地所在地的农民集体报经县级人民政府同意后，可以收回宅基地使用权。”

　　对此，有关专家认为这意味着“宅基地闲置两年就要收回，有侵犯农民权利之嫌”。权威人士指出，这纯粹是媒体和学者的错读。因为较之“1995年《规定》”，上述条款并无实质性的变动。

　　王卫国认为，上述规定并无不妥。宅基地作为一种土地使用权，从属于集体所有权，由土地所有权人——农民集体来收回宅基地合乎法理。且上述条款的用词是“可以”，而非“必须”，是否要收回的决定权在农民集体，原宅基地使用者与集体还可有一个博弈。

　　国土资源部政策法规司副司长赵久田亦认为，该条款并不存在侵犯农民财产权的问题。以广东为例，当地有很多人出国后，房屋坍塌，无人管理，集体收回了宅基地。但原使用者回国后，依旧可依照合法程序再申请新的宅基地，并无所谓对其权利的侵犯。

　　事实上，由于界定农民宅基地是否“空闲”相当困难，因此新旧《规定》都把更多的裁量权放给农民集体经济组织，由其协商解决，“可以收回”，当然“也可不收回”，这可能是实事求是的做法。

　　新《规定》第三条延续了中国土地确权的基本原则，即“尊重历史、注重现实、有利生产生活、维护社会稳定”。

　　1949年来，中国土地政策屡屡变动，历史遗留问题所引起的土地权属争议占相当比例。这种争议在集体组织之间相当普遍，其特点是土地占有现状缺乏权属依据或者权属依据难以证明。

　　新《规定》梳理了各类遗留问题，明确了土地确权的原则。在王卫国教授看来，新《决定》以“现有占有状态”为基准，在尊重或参照历史的前提下做出确权规定，符合现实需要。但应进一步明确不同土地产权的“现有状态”的内涵，并以某一持续的时期为准，否则，有可能导致对土地资源的新一轮争夺。