江门拟拍卖无居民海岛

江门是广东省的海洋大市，领海基线以内海域面积2886平方公里；大陆海岸线长414.8公里，占全省的1/10；海岛岸线长365.8公里，占全省的1/7；共有大小海岛271个，海岛数量位居全省第二，海岛总面积253.128平方公里，海洋资源丰富。

近年来，江门大力发展海洋经济，无论是总量规模还是发展水平都有了很大的提高。“十一五”期间，全市海洋产业总产值年均增长32%，海洋生产总值年均增长28%，比同期GDP增速高15个百分点，以临港装备制造业、临海电力产业、滨海旅游业、海洋渔业等为主导的海洋产业体系渐具雏形。

随着去年国务院原则同意《广东海洋经济综合试验区发展规划》，广东海洋经济综合试验区建设正式上升为国家战略，而江门也被列入规划的主体区范围之内，迎来了海洋经济发展空前的良好时机。江门市第十二次党代会明确提出了“沿海边”发展战略，把海洋经济作为培育壮大新兴产业、促进产业转型升级的一个重要抓手。

今年2月3日，广东省海洋与渔业局与江门市政府签订了《关于推进江门市海洋经济强市建设的合作框架协议》，支持江门先行先试，加快转变海洋经济发展方式，力争“十二五”期末，江门市海洋生产总值占全市生产总值比重20%以上，建成海洋经济强市。值得关注的是，其中还提及，“在江门市选择1—2个无居民海岛开展招标拍卖出让海岛使用权试点工作”。

265个无居民海岛待开发

现状

江门有271个海岛，其中新会2个，恩平1个，其余268个都分布在台山，其海岛数量在全省县级市中是最多的。除上川岛、下川岛、大襟岛、漭洲等6个有居民海岛外，江门其余265个均为无居民海岛，其中有263个在台山。

据了解，海岛面积达到500平方米就具有经济开发潜力，江门达到500平方米以上的海岛有99个，而台山就有95个。2011年4月12日，我国公布了首批176个可开发利用的无居民海岛名录，江门台山有7个被纳入其中，除黄麖洲的规定用途为公共服务（以风电项目为主）外，墨斗洲、神灶岛、王府洲、独崖岛、二崖岛、坪洲6个海岛均定位为旅游娱乐。据介绍，这7个岛与陆地相隔不远，自然环境十分优美，许多岛屿都是未开发的“处女地”，一些岛上更是丛林覆盖，拥有美丽的海滩，开发旅游条件十分优越。

记者了解到，江门无居民海岛开发一直没有取得突破，这7个海岛目前利用很少。据悉，神灶岛位于汶村，又名神洲，面积0.0023平方公里，由花岗岩构成，有9眼温泉，目前还没有被开发利用。

独崖岛靠近台山东部海域，出崖门入南海，是第一座距离西岸较近的岛屿，面积0.0804平方公里，因独居海中而得名，海岛最高点建有风力测试架，周边海域用于围垦养殖。

二崖岛在独崖岛以南，是第二座距离西岸较近的岛屿，故名二崖岛，面积0.0505平方公里。该岛三面临水，周边海域均有初期围垦的浅堤，蚝田分布较多。

墨斗洲与上川岛相邻，因形似墨斗得名，面积0.0782平方公里，鱼虾蟹种类繁多，北部建有海蜇加工场，西侧山顶建有一灯塔。

王府洲原名苦木洲，面积1.87769平方公里，有淡水。岛上建有助航导航设施，南部海域现为垂钓旅游区，北部近岸海域多用于浅海增养殖，西北部建有房屋（酒店旧址）。

坪洲位于川山群岛南面，距山咀码头约22公里，面积0.8131平方公里，有淡水、植被和沙滩。全岛呈低平姿势，且东高西低，大潮来时淹没岛中间的低谷处，短暂形成“两岛”的假象。海岛北部建有房屋，最高处有一座灯桩，邻近海域现为垂钓区。

黄麖洲岛位于上、下川岛中间，面积1.1062平方公里，有淡水和植被。该岛位于风口上，一年四季风力强劲。东部岛沿建有简易码头，北部有电缆支架和供电房，西部海岸建有一座灯塔。

据了解，在《海岛保护法》出台之前，坪洲和黄麖洲就已被川岛镇的不同村落据为己有，并承包给了个人。

无居民海岛开发面临3大门槛

困难

为加强海岛保护和合理开发，我国先后制定出台了《无居民海岛保护与利用管理规定》、《海岛保护法》和《无居民海岛使用金征收使用管理办法》等法律法规。事实上，江门海岛资源丰富，政府早想加以利用。2004年台山开始实施《台山无居民海岛开发管理暂行规定》，统一规范岛名和竖立永久性岛碑，明确无居民海岛的位置、面积、用途、租赁期限、资源开发和环境保护措施等。台山也因此在同年被确认为全国无居民海岛管理开发示范区。但是，由于许多相关配套政策一直未能完善，且国家相关政策的具体实施细则也尚未出台，台山市乃至整个江门无居民海岛开发至今仍没有取得实质性突破。

无居民海岛开发到底为什么这么难？江门市海洋与渔业局海域与海岛管理科科长桂荣芬表示，无居民海岛开发目前面临3大门槛，并不单单是因为缺乏开发细则而导致开发进展无法取得突破。

一是投资大。“海岛开发投资可能需要几亿、几十亿元，这要看岛的大小，很小的岛可能三两千万元也能搞定。”桂荣芬说，一直以来有很多人去看过无居民海岛，他也带人去看过无数次。但是这些人在看过之后，最后都望而却步了。

二是风险大。桂荣芬表示，无居民海岛开发的风险非常大，对抗灾害的能力差，几十个亿的投资，可能一次海啸就全没了。同时，由于海岛以保护为主，在保护的前提下合理开发，因此在开发方面受到很多限制。许多投资商在看过无居民海岛，了解情况之后，就没有下文了。

三是难度大。“一方面是政策层面比较难，另一方面是海岛位置比较特别。”桂荣芬称，几千年或上亿年才能生长形成一个海岛，且海岛的生命力脆弱，破坏一旦形成便不可逆转。因此单位或个人申请开发无居民海岛，首先要制定海岛保护规划（也是开发规划）。无居民海岛保护规划经过专家评审通过之后，还要上网公开拍卖。无人竞争便按政府定价买下；如果最终其他人拍得，拍得的人还会重新制定保护规划。获得无居民海岛使用权之后，必须严格按照规划用途开发，开发过程中以及开发以后还要继续保护海岛的生态环境。这是政策层面的难。另外，海岛位置特别，离陆地有一定距离，交通不便，资源条件少，基础设施缺乏，开发成本高。并且，正如网友担心“台风来了怎么办”，遇上刮大风的时候，船只很可能无法靠近海岛。就是开发多年、设施日趋完善的上下川岛，其抗八级风力客船也有抵抗不了海上风力、无法靠近的时候。此外，为保障国防安全，个别的无居民海岛难以开发。

桂荣芬认为，无居民海岛开发已有法律依据，卖方市场已形成，但至今没有真正的买方市场。

力争无居民海岛开发获突破

期待

桂荣芬表示，江门希望无居民海岛开发能够取得实质性的突破。桂荣芬认为，江门海岛数量众多，资源丰富，又是广东省发展海洋经济先行先试地区，且同省海洋与渔业局签订了合作框架协议，有改革创新的机会，也可以获得省海洋与渔业局在政策、项目、资金等方面的支持，有希望在无居民海岛开发上取得突破。但他同时表示，这可能需要等待一段很长的时间。“就是从今天开始，有一个投资商表示一定要投资开发某一个无居民海岛，从申请到取得这个岛的使用权，整个流程下来，至少也要半年。”

据了解，台山也有意推动无居民海岛开发工作。台山市海洋与渔业局负责人告诉记者，该局拟编制《台山市海洋经济发展规划》。他表示，无居民海岛的保护开发要在相关规划的指导下进行，海岛的开发要高标准定位，高品位开发，并服从台山市海洋经济发展大局。

此次广东省海洋与渔业局和江门市政府签订的合作框架协议，在海岛开发方面，提出要在江门进行无居民海岛招标拍卖使用权试点。那么，这在广东省是否有先例可供借鉴？桂荣芬认为，“真正意义上的招标拍卖在（广东省）无居民海岛上还没有。”

据媒体报道，2005年7月27日，珠海汉业贸易有限公司斥资1.13亿元现场竞价获得无居民海岛横山洲岛逾5.72万平方米土地的使用权，即660元/平方米。这是国内首例无居民海岛使用权拍卖出让，曾经轰动一时。但是，桂荣芬却不这么认为，“它已经不是岛了，都填海了，和我们平常所说的海岛有一点区别。”

完善机制加大海岛保护力度

进展

正如桂荣芬所说，海岛以保护为主，开发利用无居民海岛的前提是保护海岛。省海洋与渔业局和江门市政府签订的合作框架协议提出，江门市政府要建立海岛保护管理长效机制，而省海洋与渔业局也会在江门市编制海岛保护规划、开展海岛生态修复、加强无居民海岛使用管理和海岛监视监测系统建设等方面予以指导和支持。

记者了解到，在《海岛保护法》出台之前，一些无居民海岛附近的村委会未经相关部门审批，将无居民海岛据为己有，私自承包出去，进而产生了无居民海岛被人租借养殖等历史遗留问题。这也是保护和开发无居民海岛必然要解决的问题。桂荣芬告诉记者，《海岛保护法》出台以后，海洋渔业部门对此展开了调查，对该办理海域使用证的督查办理，今后仍将继续加强管理。

据了解，江门在保护海岛方面做得不错。海监执法队定期巡查，对无居民海岛违法建设、挖海砂、偷盗资源等破坏海岛生态环境的违法行为予以打击。目前，江门加大力度保护和管理海岛，已为25个海岛设置了名称标志（俗称立碑）。

策划/统筹：詹雨鑫

撰文：梁晓琳